万字解读美国最新加密金融监管格局

到了 2021 年，几乎没人会再质疑“美国对加密行业的监管积极性与影响力远超其他国家”这一事实。而在近一两个月内，美国各类监管机构针对加密行业频出新政或动作不断。这些举措背后的意图将影响每一个项目方和投资者。跟进、了解和把握美国监管态度，以此降低未来的不确定性，也正成为从业者的“必要生存技能”。

本文梳理了美国财政部下属的货币监理暑（OCC）、金融犯罪执法署（FinCEN）、美国国税局（IRS）、以及美国证券交易委员会（SEC）、美国商品期货交易委员会（CFTC）这五个主要部门和机构在 2020 年的加密监管情况，归纳了其监管举措引起的市场反应，以及其举措对加密货币行业将要产生的深远影响。本文还进一步探讨了美国政府换届对于美金融监管机构的影响，梳理了美国不同金融监管机构对加密货币行业的不同监管方向和维度，分析总结了目前美国在加密监管中遇到的一些难题。

美国财政部货币监理署的加密监管创新

1 月 4 日晚，美国最大的银行业监管机构美国财政部货币监理署（ OCC ）在官网发文宣布，允许美国银行使用公共区块链和美元稳定币作为美国金融系统中的结算基础设施。这封新发布的解释信中规定，银行可以将公共区块链视为类似于 SWIFT（银行结算系统）、ACH（美国自动清算系统）和 FedWire（联邦电子转账系统）的基础设施，并将稳定币（如 USDC）视为电子储值方式。

OCC 对待加密数字资产服务的态度转变主要发生在 2020 年，OCC 代理署长 Brian Brooks 起主导作用。在2020年之前，由于监管旧规则和观念的限制，美国银行业在提供加密数字资产服务方面进展非常缓慢。2020 年之后，在新任领导人 Brian Brooks 推动下，OCC 开始全面推动加密数字资产服务在全美的发展。Brian Brooks 在 2018 年 9 月曾任 Coinbase 首席法务官。2020 年 3 月，Brian Brooks 被任命为 OCC 的首席运营官和第一副署长。两个月之后，他被提升为代理署长。

2020 年 7 月，OCC 发表声明信，明确说明美国联邦体系银行可以为加密数字货币提供托管服务，同时再次重申国家银行可以向任何包括加密数字货币公司在内的合法的实体提供金融服务。2020 年 9 月， OCC 发表声明信，确认国家银行和联邦储蓄协会可以向用户的稳定币产品提供储备物托管服务。同样在 2020 年，OCC 正在建立全美范围内的支付特许（payment charter），允许不吸收存款的机构提供支付服务。

OCC 此举受到加密行业众多名人支持和赞赏。Morgan Creek Digital 创始人发文盛赞 OCC 做法，认为加密货币行业将开启新篇章。Circle 联合创始人兼 CEO Jeremy Allaire 表示，美国正朝着把所有主要经济活动在链上执行的新方向迈进，OCC 的这种前瞻性思维非常伟大。

那 OCC 此举将为加密行业带来什么样的影响？针对 OCC 新举措，区块链和加密数字资产研究者谷燕西在接受澎湃新闻采访时表示，结合几天前美国总统金融工作小组的声明，这表明美国监管认可并鼓励稳定币的使用推广。美国商业银行因此可以不必在合规方面有顾虑地开展稳定币的相关业务。谷燕西预测，在 2021 年，会有更多的美元稳定币推出，会有美国商业银行成为 Diem（原 Facebook 天秤币）的协会成员。他说：“美元稳定币正在成为加密数字金融世界中的主导货币。”

不过“加密英雄”Brian Brooks 也为此遇到了些麻烦。根据1月5日的一份文件，八个州和哥伦比亚特区正在就美国货币监理署（OCC）刚刚生效的规则变化提出异议，纽约州总检察长正领头对 OCC 和 Brian Brooks 提出控诉。州监管机构声称，OCC 凌驾于州法律之上，已经越权。他们表示，OCC 在没有认真对待有关其规则提议意见的情况下，就匆忙将其规则拒之门外。此外，州监管机构要求法院“宣布 OCC 违反了《行政诉讼法》，因为其“真正贷款人”规则是专制、反复无常和滥用自由裁量权的，或者违背了法律。”关于这起诉讼目前还没有结果，但如果Brian Brooks真的遇上麻烦，美国 OCC 对加密数字资产服务的推进速度或也将受到严重阻碍。

美国财政部金融犯罪执法署新规引争议

北京时间 1 月 5 日 12:59，本是美国财政部所属机构金融犯罪执法署（FinCEN）拟议新规对公众征集意见截止时间，但随后又将意见征集期延长至 1 月 7 日。美国财政部所属机构金融犯罪执法署（FinCEN）最近提议，要求银行和货币服务企业记录私人加密货币钱包的交易。在拟议新规中，“可兑换虚拟货币”和“法定货币数字资产”被归类为“货币工具”， 因此应遵守《银行保密法》（BSA）的相关规定。

根据这些规定，任何交易总额超过 10000 美元的交易都必须在 24 小时内向美国财政部下属的金融犯罪执法网络报告，同时交易服务商必须核实客户的身份；另外，许多交易都适用较低的 3000 美元的门槛。值得注意的是，了解你的客户（KYC）规则甚至适用于私人加密钱包。FinCEN 在公告中表示，这种“有针对性地扩大 BSA 报告和记录保存的义务”旨在阻止涉及加密货币的非法金融。

和 OCC 新规不同，FinCEN 的举措遭到加密行业从业者的大量抨击。美国金融服务公司 Square 认为，该提案将抑制加密货币采用并阻碍执法工作。美国数字商会（Chamber of Digital Commerce）发起一项请愿，呼吁将 FinCEN 拟议新规意见征询期从 15 天延长到 90 天。Compound 总法律顾问 Jake Chervinsky 发推文称，FinCEN 的新规则将给 VASP、他们的客户和整个社会带来巨大的负担，可能侵犯宪法权利，但总体上不会给政府或执法部门带来任何好处。Coinbase 首席执行官 Brian Armstrong 转发 Chervinsky 的推文并表示，“Jake Chervinsky 总结得很好。它没有遵循正确的流程，我们将挑战它。”

富达数字资产（Fidelity Digital Assets）就 FinCEN 拟议的规则制定向美国财政部提交了一封信，在信中富达表示，富达致力于与 FinCEN 合作，以促进数字资产以及广泛的合规性和 AML 法规的采用。但 FinCEN 提供评论的时间有限，使 FinCEN 无法获得该行业的重要反馈，从而导致无效的规则对广泛的合规性造成了重大障碍。这与常规评论程序和既定做法大相径庭。富达在信中提出一些关键问题，如记录保存和报告要求虚拟资产服务提供商区分托管和“非托管”钱包，但没有定义这些术语，也没有承认区分涉及非托管钱包的交易所面临的挑战。

新规反对者们还有哪些论据？Gemini 交易所在给FinCEN的致函中表示，FinCEN“拟议规则”不太可能阻止非法金融活动，相反，它会产生相反的效果，可能会将加密货币活动赶出监管良好的美国市场的监管范围，进入不受管制的市场。拟议规则没有强大的执法效力，将对个人隐私产生重大有害影响。第二，拟议的规则充满了含糊不清之处，这将严重破坏遵守诚信的努力，并可能对美国保持创新前沿的能力产生不利影响。最后，拟议规则的制定显然缺乏程序。按照草案的规定，这一规则所能做的就是促使不良行为者首先系统地将其加密货币从现有受监管的美国交易所撤回到个人钱包中，然后进行他们所设想的任何非法活动。

质疑之声虽众，但 FinCEN 新规恐势在必行。FinCEN在公告中称：“美国当局发现，恶意行为者越来越多地利用 CVC 为国际恐怖主义融资、武器扩散、逃避制裁和跨国洗钱提供便利......“并明确表示这（新规提议征求意见）只是走个过场：“FinCEN 认为此提案不适用通知和评论规则制定（notice-and-comment rulemaking）要求，因为其涉及美国的外交职能。”

FinCEN 新规如果施行，对匿名加密货币影响恐最为直接。FinCEN 在发布的公告中特别强调，有充分证据显示，“匿名性加密货币”或门罗币（Monero）等隐私货币“与非法活动有着千丝万缕的联系”。或受此影响，Bittrex 官方宣布将于北京时间 1 月 16 日 7 时下线 XMR、ZEC 及 DASH 相关交易。

AMBcrypto 分析师 Akash Girimath 称，若美国 FinCEN 拟议的加密钱包规则得到实施，印度、新加坡等其他国家可能会跟随，并采取同样的做法。因此，这是一个将影响整个加密货币行业的问题，并且将通过侵犯金融隐私权而削弱比特币和其他加密货币。

美国国税局2020纳税表带来的困惑

美国国税局（IRS）隶属于财政部，这是一个美国人“闻风丧胆”的部门。美国人有句谚语：“这个世界上只有死亡与交税是永恒的。”IRS 可以说是无孔不入，“威力”甚至超过国防部、中情局。2019 年，美国国税局向加密货币持有者发送了1万多封信函；由于相关文件申报错误，很多加密货币用户被认定为欠税。但加密货币行业作为一个新兴领域，2021 年对于美国加密用户而言纳税将仍然是一个困惑的问题。

12 月 11 日，美国国税局发布了一份 2020 年新的 1040 纳税表，美国所有的纳税者都需要提交这份申报表。表中包含下列问题：“在 2020 年的任何时候，你是否收到、出售、发送、交易或以其他方式从虚拟货币中获得财务利益？”

这些虚拟货币相关问题与 2019 年纳税表上第一次出现的问题类似，但今年纳税表上的虚拟货币问题要求更为严格，每个人都必须如实填写纳税表，否则就会被判为犯有伪证罪。

由于对于“虚拟货币”的定义缺乏明确的指导，美国国税局的纳税表让一些加密货币用户感到困惑。Cane Island Global Macro 的投资经理 Timothy Peterson 表示，“如果你选择了‘否’，你是否犯了伪证罪？因为这是定义是不明确的。”一位加密货币税务专家将国税局纳税表中的问题比作“伪证陷阱”。其认为，如果你错误地回答了关于虚拟货币的问题，你可能会被指控作伪证。大多数人认为，国税局没有为纳税者提供足够的指导，让他们知道如何报告自己的加密收入，尤其是关于 DeFi 创新的报告。

或是因为之前纳税表引发的困惑，美国国税局 （IRS）于 2020 年 12 月 31 日又发布了修订后的 1040 指令草案，草案进一步阐明了虚拟货币一词所涵盖的内容。IRS 使用术语“virtual currency”来描述用作交易媒介的各种类型的可转换虚拟货币，例如数字货币和加密货币，并指出，无论采用哪种说法，如果特定资产具有虚拟货币的特征，它将被视为虚拟货币。更新后的草案要求如果公民在 2020 年期间购买了加密货币，则必须在第 1 页的虚拟货币问题上勾选“是”，尽管这可能不会触发任何应税事件。

另外，质押奖励该如何纳税？2020 年 8 月，四名美国国会议员周三致信美国国税局（IRS），议员在信中表示，将质押奖励作为收入征税可能会夸大纳税人参与这项新技术的实际收益。他们澄清说，质押应适当征税，纳税人从这些代币中获得的真实收益的确应该征税。对此，弗吉尼亚大学讲师 Abraham Sutherland 指出，质押协议可能每隔几分钟、几小时或几天就会创建一个新的区块，因此会释放新的代币。其中每个区块都可以被视为独立的应税事件，这意味着纳税人每年可能有数百个应税事件，这将使纳税人和国税局都感到头疼。

美国证券交易委员会的“达摩克里斯之剑”

美国证券交易委员会（SEC）可能是加密货币行业最为人熟知的美国监管机构。美 SEC 是 1934 年根据证券交易法令而成立，是直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，SEC 具有准立法权、准司法权、独立执法权。SEC 评判加密项目的核心标准在于该项目是否属于证券。测试标准为 Howey 测试，包括投资人需要投入资金或其他资源；投资人的资金、服务或物品在投资发起人的控制下集中统一投入共同的项目；投资人期待投资项目带来盈利回报，同时投资人也需要承担资本损失的风险；投资人的回报仅由投资发起人或与投资人无关的第三方赚取；一般来说，投资人不参与项目的实质经营，项目的成功与否与投资人无关。其中最关键的是投资人期待投资项目带来盈利回报。详细参考《美国非主权数字货币的法律监管路径》。

美国证券交易委员会（SEC）虽未对加密行业发布新规，但 2020 年动作频频，正对币圈实施“精准打击”。美 SEC 针对 Ripple 的诉讼将于 2021 年 2 月 22 日开庭。美 SEC 认为 XRP 属于证券，但 Ripple 在未注册发行的情况下，自 2013 年以来出售了超过 146 亿枚瑞波币，价值 13.8 亿美元，这属于非法发行证券。在  SEC 的大棒下，目前 Coinbase、Bitstamp、币安美国站（Binance US）、OKEx 等主流交易平台相继宣布将下架 XRP 交易。Bitwise Asset Management  的 Bitwise 10 加密指数基金等加密总产管理，公司也已清算其 XRP 头寸。这导致 XRP 价格直线暴跌。

12 月 29 日，Cinneamhain Ventures 合伙人 Adam Cochran 发推表示，「看起来 SEC 比我们想象的要活跃得多，而且正在探查许多项目和公司。」 他表示 SEC 目前已经确认至少有一个是大项目，但似乎正处于积极调查阶段。1 月 5 日，加密投资机构 Cinneamhain Ventures 合伙人 Adam Cochran 发布推特称，一些资料表明波场（TRX）可能正在接受美国监管机构的调查，或与 Bittorrent 和 Poloniex 相关。TRX 价格受此影响出现大幅回撤。孙宇晨在社群内回应此事称：波场 1CO 时也没有将任何 TRX 出售给任何美国人，波场经过国际知名律所评估为非证券，并出具相应法律意见书。

曾被 SEC 盯上的不止 XRP 和 TRX。2019 年，SEC 还盯上过 EOS 和 Tezos。在2019 年 9 月 23 日，SEC 与 Block.one 最终达成和解，Block.one 同意通过支付 2400 万美元（罚款额占其 Token 融资总额的 0.58％）的民事罚款。2020 年 3 月 23 日，Tezos 也与SEC达成和解，宣布其在长达两年的法庭之战后，选择以 2000 万美元解决面临的诉讼问题。近期，SEC 向加密对冲基金 Virgil Capital 下达资产冻结令，指控基金创始人 Qin 误导投资者，将他们的钱投资于一种加密交易算法。

下一个被 SEC 盯上的会是谁？2021 年，许多大项目面临的最大风险或许就是 SEC 的监管。Primitive Ventures 创始合伙人万卉在微博称， SEC 明年会非常缺钱，有个高赔率的事儿是赌一赌 SEC 接下来要干翻哪个。EOS、Tezos 的“花钱买平安”似乎也应证了 SEC 的执法思路：大项目方（有钱）的历史融资等行为存在法律上的监管把柄，出手后可以进行重罚。以过往历史可以总结出四个特点：1、中心化程度越高，越容易遭到打击，例如 XRP；2、项目影响力、知名度越大，越容易遭到打击，例如 Libra；3、募资额度越高，越容易遭到打击，例如 EOS 和 Telegram；4、对待监管态度越抗拒，越容易遭到打击，例如 Ripple。

那 USDT 会成为 SEC 下一个监管打击对象吗？根据豪威测试，稳定币 USDT 很难被归类为证券，但 USDT 的麻烦却从未间断。2017 年 Tether 就收到了美国商品期货交易委员会（CFTC）的传票，但其并没有停止发行新的 USDT 。随后，纽约总检察长办公室（NYAG）拿出实际的调查结果，称 Bitfinex 利用 Tether 为自己提供贷款，以掩盖其 8.5 亿美元的财务漏洞，但 USDT 依旧是“增发”。美国纽约总检察长办公室（NYAG）今年 9 月已要求延长 Tether 公司和 Bitfinex 母公司iFinex提交所需法律诉讼文件的最后期限，日期被推迟到 2021 年。虽然理论上，USDT 不属于 SEC 监管范围，但 2021 年相信仍然是 SEC 动作频频的一年，对于某些符合“标准”的大项目，交易者应注意美国 SEC 监管带来的巨大不确定性。

美国商品期货交易委员会正在全面监管加密市场

美国商品期货交易委员会（CFTC）主要职责和作用是负责监管美国商品期货、期权和金融期货、期权市场。在 2020 年，CFTC 在加快对加密衍生品市场的监管步伐，其将矛头直指加密交易所，致力于建立一个完整的加密监管框架。

CFTC 正加紧制定并完善针对数字资产交易的法律框架。CFTC 在 2020 年 3 月份，通过《涉及特定数字资产的零售商品交易》指南，6 月 24 日就《商品交易法（CEA）》中规定的术语“实际交付”发布最终解释指南。7 月 8 日，美国商品期货交易委员会（CFTC）在发布的未来四年最终战略中表示，将把全面监管加密货币市场列为优先事项。其战略目标中承诺：“将制定一个整体框架，以促进负责任的数字资产的创新。

9 月 24 日，美国众议员 Michael Conaway（R-Texas）提出 2020 年《数字商品交易法》。该法案旨在为“数字商品交易所”创建一个联邦定义，将其归为自己的合法类别，并要求商品期货交易委员会（CFTC）进行监督。该法案为数字货币制定了一个新的框架，在管理这一资产类别的《商品交易法》下，对数字货币的处理方式与商品类似。在这个框架下，加密交易所将享有联邦司法管辖权，允许它们在全美运营，而不用申请 49 个州的货币运营许可证。DCEA 也允许某些类型的 ICO。该法案受到美国 CFTC 主席 Heath Tarber 赞赏，其表示“随着我们继续迈向数字世界，这项法案将有助于为 21 世纪的商品提供更多机遇。”

CFTC 在 2020 年对老牌加密交易所重拳出击，明确表示不希望藐视美国法律的离岸交易所存在。在 2020 年 12 月 1 日发布的年度报告中表示，2020 财年针对从事加密货币非法活动的公司采取了七项货币诉讼行动，这是一个新记录。其中对加密市场影响最大的是如下两件事：BitMEX 为了避开美国监管，早将公司主体转入监管不严的塞舌尔，但 2020 年 10 月，CFTC 对 BitMEX 加密货币交易所的四名创始人和高管提起刑事指控，指控他们未能采取足够措施制止洗钱活动，BitMEX 联合创始人 Samuel Reed 已在马萨诸塞州被捕；11 月，Coinbase 表示受 CFTC 新规影响，计划从 11 月 26 日 06:00（北京时间）开始阻止客户进行新的保证金交易。

据 Coindesk 报道，11 月，Heath Tarbert 在解释为何指控加密交易所 BitMEX 时表示，我们的愿望是创造一个环境，让数字资产交易的创新者可以在美国成长，他们可以到 CFTC 这样的地方获得许可证，他们可以从我们的监管制度中获益。我们不希望看到的是那些实际上藐视美国法律的离岸交易所。

CFTC 有序批准扶持本土加密交易所上线，比特币衍生品定价权已经转移至美国。2017 年 12 月，CFTC 批准 CME 上线比特币以现金结算的期货。2019 年 9 月，CFTC 批准 Bakkt 上线以实物交割的比特币期货合约。12 月 16 日，美国芝商所（CME）宣布将于 2021 年 2 月 8 日推出以太坊期货，新合约将以现金结算，目前正在等待监管审查。目前 CME 以及 Bakkt 上的比特币期货合约已经占据比特币衍生品市场的主要份额。分析网站 Skew 数据显示, CME 的比特币期货合约持仓量已经居各大衍生品交易所之首，比特币定价权实质上已由国内转移至国外。

同时，美国即将开始争夺以太坊定价权。12 月 16 日，美国芝商所（CME）宣布将于 2021 年 2 月 8 日推出以太坊期货，新合约将以现金结算，目前正在等待监管审查。美国商品期货交易委员会（CFTC）主席 Heath Tarbert 在近日接受彭博社采访时又重申，以太坊（ETH）期货正在酝酿中。除此之外，CFTC 也批准了一批本土衍生品交易所开展更为广泛的加密业务。2020 年 4 月 CFTC 批准 Bitnomial 提供以真实比特币结算的期货合约；9 月，CFTC 批准比特币衍生品交易所 LedgerX 扩大服务范围，允许 LedgerX 清算与加密货币无直接关联的衍生产品；11 月，CFTC 批准了 ErisX 票据交易所的许可证令，使 ErisX 能够清算加密货币以外的其他商品。

CFTC 已开始关注和思考 DeFi 监管问题。12 月 17 日，CFTC 周四发布了一份关于加密货币行业的入门读物，其在文章中称，DeFi 和加密货币治理已成为 CFTC 在数字资产领域关注的主题之一。12 月 14 日，美国商品期货交易委员会技术咨询委员会主持了一场演讲，题为"DeFi的增长和监管挑战"。演讲者提及 DeFi 具有潜在风险，对于“如果DeFi平台非法运作，当局应该追究谁的责任”，演讲者表示，这是一个难以逾越的法律障碍。关于 DeFi 项目所涉及或发行的资产如何符合证券或商品法，CFTC 主席 Heath Tarbert 之前曾表示，这可能取决于数字合约的用途和代币的分配方式，但没有给出明确的回答。

美国大选对金融机构加密监管的影响

美国货币监理署（OCC）、美国金融犯罪执法署（FinCEN）、美国国税局（IRS）同属财政部，其政策规则在实行时协调性较强，但美国总统大选之后原有政府部门领导面临换届，原有政策是否会出现变化，还具有较大不确定性；美国 SEC、CFTC 属于独立机构，其政策的一贯性相对较强，2021 年基本将延续 2020 年制定的政策方针。对加密货币友好的 CFTC 主席 Heath Tarbert 将于 2021 年初辞职，Heath Tarbert 就曾表示：“随着我去年制定的议程现在已完成，委员会可以将重点转移到未知的发展领域上。”上文我们提到，OCC 代理署长 Brian Brooks 在 2020 年带领 OCC 大刀阔斧推进加密资产数字服务进程，但伴随美国政府换届，考虑到数个州对于 OCC 的不满，OCC 是否能继续大力推进数字资产服务，原有政策是否能持续，目前的不确定性或许最强。

综合比较美金融监管机构对行业的不同维度监管和影响

通过上文对 OCC、FinCEN、IRS、SEC、CFTC 等的介绍，我们可以看出，对于加密货币行业而言，OCC 今年重点主要在推进美元稳定币的落地应用上；FinCEN 则更希望完成对加密金融资产的全方位金融监管，重点放在打击加密金融犯罪，相信对于加密钱包的监管只是一个开始；IRS 对于加密用户收入的监管或将无孔不入，比如其对于 Coinbase 用户信息的监管。

因为 OCC、FinCEN 以及 IRS 同属财政部，它们在信息共享以及协作方面会相对更为紧密，很多工作在今年或将取得重要进展，加密资产世界或将产生重大变化。比如，FinCEN 如果完成对加密钱包的监管，那么用户使用 DEX 获得的收入可能也将在随后纳税过程中被 IRS 统计入内，目前 IRS 采用的加密资产纳税方式还相对比较落后，这也使得 2019 年美国加密用户在加密资产收入方面的逃税情况非常严重。OCC 今年致力于 美元稳定币 的推进，那么 USDT 地位或将进一步受到冲击，美国财政部恐不会放过目前加密资产世界最大的稳定币 USDT，其或将借助 FinCEN 深入的金融监管对 USDT 进行致命打击，辅助 OCC 推进美元稳定币的广泛采用。

美 SEC 和 CFTC 属于独立机构，SEC 更多考虑项目方发行代币是否属于证券，其对于加密项目的打击会更大；CFTC 主要会对加密市场衍生品领域产生重大影响，具体而言就是加密交易所。CFTC 主席 Heath Tarbert 在解释为何指控加密交易所 BitMEX 时表示，我们的愿望是创造一个环境，让数字资产交易的创新者可以在美国成长，他们可以到 CFTC 这样的地方获得许可证，他们可以从我们的监管制度中获益。我们不希望看到的是那些实际上藐视美国法律的离岸交易所。CFTC 主席话说的其实很明白了，在 2021 年，我们将看到更多加密项目被 SEC 起诉，我们也将看到更多加密交易所，特别是加密衍生品交易所被 CFTC 起诉打击。

从整体上讲，对于 DeFi 等新兴领域的监管是美国主要监管机构目前最大的难题。美国 CFTC 主席 Heath Tarbert 近日直言表示，美国的监管落后于加密货币与区块链的发展。对于 DeFi 这种金融创新，还有很多概念需要明确定义，比如如何定义其代币资产属性，又比如上文我们提到的“质押收益该如何收税”；另外，加密资产高度去中心化属性和全球流通等特点，使得监管难度很大。

来源：Odaily（ID：o-daily）

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