国际货币基金组织刘岩：在法律上对数字货币进行定义是监管的基础

作者：小新   采访：余野

本文来源：微信公众号 新金融评论

进入数字地球和数字经济的时代，货币也进入了新的演进轨迹。

2009年1月3日，比特币诞生，人们开始对数字货币的涵义作进一步思考……2019年，Libra项目白皮书中关于锚定一篮子货币和瞄准跨境业务痛点等设计理念引爆了舆论，全球监管机构给予了广泛关注。

目前，主要国家的央行都对数字货币展现出了浓厚的兴趣。各类代币风起云涌，而法定数字货币则还在酝酿之中。

在数字货币被热议的当下，我们该如何定义数字货币？数字货币将给我们的生活带来什么影响？监管又该如何应对？带着这些问题，我们在首届外滩金融峰会期间采访了国际货币基金组织（IMF）副法律总顾问刘岩女士，下面一起看看她的观点~

1

问：如何看待数字货币？

刘岩：简单来说，我认为像比特币、以太币这种数字货币，其吸引之处在于这是一个全新的支付系统，依赖于区块链这种分布式的支付技术，既无中介也无中心。

它的优势在于可以帮助解决现存跨境支付系统里面存在的障碍和限制，因为现在的支付系统成本比较高，速度比较慢，而且缺乏透明度。所以，这种新技术在普惠上有所帮助。

但另一方面，这些技术有很多局限性。比如，比特币的价值波动过于剧烈，还不能成为一种比较可靠的支付手段。但是，现在出现一种新的稳定币，有很多比特币的特点，但是它试图通过和一个资产池联结在一起，以稳定其币值。

所以，它有可能会成为一种新的支付手段，或是资产的一种储蓄；它也可能会发展成为一种新的支付的系统。但是，即使是比特币，（数字货币）到目前为止还是没有经历过考验，而且它在金融稳定或金融稳健、消费者保护、隐私保护方面会有一些潜在的风险。所以，数字货币有一些帮助的作用，但同时也有一些风险。

2

问：数字货币给反洗钱带来哪些困难？

刘岩：数字货币的确给反洗钱带来一些挑战，因为它存在一些洗钱和恐怖融资方面的风险。我简单说几个方面原因。

第一，数字货币的交易速度快，而且是在网上匿名进行交易，所以使用数字货币可以非常快速且匿名地进行资产转移；

第二，数字货币不通过银行等受监管的中介机构，而反洗钱、反恐融资这些措施是通过中介机构来实施的；

第三，数字货币的网络是去中心化的，监管单位很难确定到底谁应该是受监管的对象。

3

问：IMF 对这个新生事物有什么准备？

刘岩：IMF 有很多合作伙伴，其中最重要的合作伙伴之一是金融行动特别工作组（FATF）。这是一个制定反洗钱、反恐融资标准的机构，它在 2018 年 10 月份重新审定了标准，针对数字货币进行了一些新的调整，它把数字货币叫做虚拟资产，（两者）实际基本是一回事；同时，今年 6 月，它又制定了新的指导方针。IMF 是特别工作小组的观察员，所以我们积极参与了制定标准以及指导方针的工作。

金融行动特别工作组要求各国针对虚拟资产采取一些措施，我觉得有两点可以提一下：

第一，它要求各国确保这些虚拟资产的服务供应商必须进行登记，而且有执照，对他们有反洗钱和反恐融资的要求；

第二，对于这些供应商，反洗钱和反恐融资的要求非常类似于对银行的，所以他们也需要对客户尽职调查、需要报告可疑的交易。这些措施的确加强了对数字货币的管制或者监管。在我们的工作中，我们不光是提供政策的建议或者提供技术援助，我们也是以这个标准作为基础的。

4

问：脸书的创始人扎克伯格在听证会上替 Libra 争取空间时提到，如果美国政府不支持Libra，美国可能会失去金融霸主的地位。您认为数字货币是否会对现有的国际货币体系带来一些冲击和挑战？

刘岩：目前，数字货币包括 Libra，它的覆盖面还很小，且与国际金融体系的联系有限。但是我们还是建议各国应该采取一些行动，因为这些货币一旦被广泛使用，达到一个跨境的规模，会对国际货币体系或者国际金融体系有很大影响。我觉得，现在谈它对美国也好，对整个国际货币体系的影响还为时过早。

5

问：有人认为，Libra 最初对标一篮子货币的设计，与特别提款权（Special Drawing Right，SDR）有类似之处，您认可这个说法吗？

刘岩：我个人觉得不正确。我们先回顾一下 SDR 的创立。SDR 是 IMF 于1969年创立的一种补充国际储备的工具，当时它是由一篮子自由使用的货币的价值来决定它自己的价值；而且它的发行不是全球发行，只能由国际货币基金组织的成员国和一些特定组织来使用。

Libra 现在具体的设置其实还不是很清晰。根据它（白皮书）所说的，我自己的理解是，这是通过一种在法律上非常复杂的方式及组织方式、由脸书和其他一些商业银行共同进行发行的。

我觉得 SDR 和 Libra 是非常不同的，大概有三点区别：

第一点，创立目的不同。SDR 是 1969 年在当时还是固定汇率体系的布雷顿森林体系下创立的。该体系瓦解于 1973 年，许多国家都从固定汇率变成浮动汇率，对于 SDR 的依赖性减少了很多，但即使如此，SDR 作为一种国际储备货币还是起到很多很积极的作用。Libra 的创立并不是要达到相同的目的。

第二，SDR 不是一种货币，也不是对于 IMF 的一种追索权，也没有资产池在背后支撑。而 Libra 不一样，Libra 有资产池在背后支持，的确对于 Libra 有一定的追索权。

第三，持有者不一样。SDR是只有IMF所有成员国和一些特定的组织，比如国际清算银行可以持有SDR。Libra至少现在它讲的它的目标是一种无限制的非常广泛的用于各种交易当中，所以我觉得其实两者是完全不一样的。

6

问：Libra 改动方案后，可能会转向锚定单一法币，您怎么评价这种改动？

刘岩：我自己的理解，他改动的目的是为了稳定币值，是一种化解各国管理机构对它忧虑的方式。但是究竟它最后实施会怎么样，或者说对于国际货币体系的影响，这个我觉得至少现在还是为时太早。

7

问：您觉得数字货币对强主权货币和弱主权货币的影响是什么样的？

刘岩：我觉得 Libra 或比特币这类数字货币还不能取代像美元、欧元这种主权货币。

因为一种货币想成为一种储备货币或者全球性的储备货币，它必须具备几个条件，比如说它必须有一个负责任的机构在背后支撑它；其币值必须有长期的稳定性；必须有一个比较深广而且流动性很好的市场，包括它的发行者应该有意愿成为最后的贷款者，就像IMF现在是最后的贷款者；必须是所有贸易必须使用的一种货币。

我觉得根据现在的这些条件来讲，Libra 也好，或者其他的数字货币也好，都达不到这种储备货币的地位。

但是，如果这种数字货币能够被广泛的使用，它可能会取代一些主权货币，比如说在一些汇率浮动特别大而且机构比较薄弱的国家，这些国家的国民可能会放弃本国的货币。一旦形成这种情况，就会产生一种新的“美元化”或者“Libra 化”的问题，我觉得这对一个国家的货币政策或者财政政策有很多的损害。

从这些角度来讲，所有的国家应该加强它的货币政策或财政政策，而且积极去改善现有的支付的这种架构中的一些问题。

8

问：IMF 对于数字货币可能会造成的影响，在法律和政策上有何建议？

刘岩：从我们工作的角度来讲，2018年10月，IMF 和世界银行一起在巴厘岛年会推出了《巴厘岛金融科技议程》，一共有十二点。其中有两点非常重要，涉及到法律跟监管方面，这也与 IMF 的基本使命紧紧相关。

巴厘岛金融科技议程

来源：https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2018/10/11/pp101118-bali-fintech-agenda

我们的基本使命是要维持国际货币体系的稳定和有效的运作，这两点一个是说要加强国际金融体系的稳健性，第二是要加强法律的机制，以便有一个非常有利而且非常明确的法律基础。

这两点的共同之处在于，任何国家都需要找一个非常平衡有效的机制，一方面能够享受这种新科技所带来的成果，另一方面要能够积极的防范它所带来的各种风险。

从金融稳健的角度来讲，我觉得金融科技不管是区块链也好，或者是数字货币也好，其实它都是一种双刃剑，一方面它有一些加强合规的优势，但是另一方面它自身又带来很多风险，比如洗钱或者是恐怖融资的风险，尤其是数字货币，它的速度很快，又是匿名进行交易，而且它不通过中介机构。从监管机制来讲，其实带来很多的困扰。

所以《巴厘岛金融科技议程》要求各个国家要积极的研究和防范这种洗钱或者是恐怖融资方面的风险，以达到能够让我们真正的享用它的成果，而不是对国际经济体系造成很多的损害。从法律角度来讲，IMF 的法律部一直在积极的追踪研究这些新的发展，尤其要研究它带来的法律的这些含义和它的影响。

谈到数字货币或其他的金融科技，不可避免要谈到法律问题。比如说，持有一个稳定币意味着什么？一个持有者对于发行者有什么样的追索权？持有者对于稳定币背后的资产有什么样的权利？即使一个稳定币在发行的时候可能回答了这些问题，但是一个管辖区，比如它的破产法可能有不同的规定，这样可能会有否决权。

再者，比如说央行发行数字货币，什么意义？是央行的一种负债呢？还是央行的一种记帐方式，还是一种法定的货币？所以这些都是非常重要的一些法律问题。

我觉得这些法律问题，其实它的这种属性的定义会直接影响到监管，因为这些数字货币可能是一种支付手段，也可能是一种大宗的商品、存款或一种投资的工具。所以法律的属性会直接影响到如何监管这些产品或商品的模式。法律的明确性跟稳定性实际上是非常重要的，是确定一种监管的方式和来决定如何防范风险的一个非常重要的方面。

专访嘉宾介绍：

刘岩，国际货币基金组织（IMF）副法律总顾问，就 IMF 运营提供法律建议，包括 IMF 对成员国经济的监测、向成员国提供的金融和技术支持等。目前她领导 IMF 的团队，帮助成员国加强金融监管相关的法律框架，并协助制定金融监管的国际标准。她还负责监督 IMF 法律部制定和实施与借贷、主权债务管理与重组方面的相关政策，为私营部门债务问题提供解决方案。此外，她还致力于帮助成员国更好地处理与代理银行的关系。1999年加入 IMF 之前，刘女士曾在美国 Fried Frank Harris Shriver & Jacobson 和 Milbank Tweed Hadley & McCloy 律师事务所从事企业与证券相关的法律工作。