参议院中的稳定币：《GENIUS法案》最新进展

原文： Galaxy

译者： 登链社区

编者按：文章分析了美国参议院提出的《 2025 年美国稳定币创新法案》(GENIUS Act)，该法案旨在为稳定币发行和监管建立一个全面的框架，以促进创新、保护消费者、维护金融系统安全，并巩固美元在全球的主导地位。文章详细介绍了法案的关键条款、监管框架，以及自参议院银行委员会通过以来所做的修订，还讨论了民主党对该法案的批评以及对国家安全、反洗钱和消费者保护等方面的担忧。

参议院稳定币法案的更新

关于 GENIUS 法案的最新进展

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介绍

在撰写本文时， 全球流通中的稳定币超过 2430 亿美元 。其中， 2180 亿美元（90% ）是完全抵押的 且以美元计价。在 2025 年，价值 超过 7000 亿美元 的这些稳定币每月在超过 1.2 亿笔交易 中流通。稳定币被广泛用于跨境支付，每笔交易的成本仅为传统汇款的一小部分。但如今，它们主要存在于美国的法律灰色地带，现有公司没有受到足够的监管，无法真正在传统系统中发展，而传统参与者面临着过多的监管不确定性，无法使用加密货币轨道。

《 2025 年美国稳定币国家创新指导和建立法案》（“GENIUS 法案”）是参议院的稳定币授权和监管法案，旨在为该灰色地带带来清晰性和确定性。它由参议员 Bill Hagerty (R-TN) 提出，并由参议员 Tim Scott (R-SC)、参议员 Kirsten Gillibrand (D-NY)、参议员 Cynthia Lummis (R-WY) 和参议员 Angela Alsobrooks (D-MD) 共同发起。

该法案将为美国的稳定币和发行人建立强大的监督和监管机制，为创新创造途径，并提升美元在全球的发行和储备地位。根据该框架发行的稳定币将受到联邦标准的严格监管，无论它们是由联邦银行监管机构、美国各州还是外国发行人监督。参议院银行委员会在 3 月份以 18 票对 6 票（包括 5 名民主党人）的投票结果将该法案从委员会中投票通过。

5 月 1 日星期四，发布了更新的草案（ 已发布 ），其中包括几项实质性更新，增强了关于国家安全、金融体系安全和监管责任的措辞。5 月 3 日星期六， 9 名民主党人 发布 了一份声明，称如果未对涉及五个领域的其他改进进行，他们将反对在议会进行 cloture。

本说明概述了 GENIUS 法案，解释了它将创建的监管框架，并强调了最新版本与参议院银行委员会通过的版本之间的主要区别。

GENIUS 法案的内容

GENIUS 法案创建了一个整体框架来监管位于美国或其稳定币在美国境内流通或交易的稳定币发行人。目前，稳定币发行人通常在财政部的 FinCEN 注册为货币服务企业 (MSB) 和/或拥有某些州许可证，但除了一些州制度外，没有全国性的、全面的监管监督制度来管理抵押品处理、AML/CFT 合规性、创建和赎回机制、监督、消费者安全、破产隔离或更多其他方面。从本质上讲，在美国，美元支持的稳定币几乎没有监管。

下表描述了在 5 月 1 日星期四发布的最新版本的 GENIUS 法案中建立的框架。

GENIUS 法案条款的解释

广义上讲，该法案为美国的稳定币发行创建了一个高度监管的框架，该框架：

• 通过要求对发行人进行类似银行的监管（无论他们本身是否是银行）来保护消费者。它具有严格的短期抵押品要求，使稳定币储备金与货币市场基金的稳定性相当。并且，在发行人破产的情况下，稳定币持有人拥有优先权，在任何破产程序中，储备资产都被视为“破产隔离”。

• 通过将货币监理署 (OCC) 置于稳定币发行人的主要监管监督席位来保护金融体系的安全和稳健。无论是银行还是非银行，稳定币发行人都必须在 OCC 注册，或者在某个州的监管被认为可与联邦最低标准相媲美的州注册。抵押品储备的流动性及其全额储备支持确保稳定币可与货币市场基金相媲美。

• 允许创新蓬勃发展。 鉴于公共区块链的透明度、速度和效率，稳定币具有巨大的效用，并且代表了使用此类区块链结算金融交易的滩头阵地。它们被世界各地的个人、企业和民族国家广泛使用，并且代表了对当前美元转移金融轨道的重大改进。该法案赋予美国的“数字资产服务提供商”（本质上是美国的交易公司和交易所） 3 年的宽限期，以允许交易现有但未注册的稳定币，从而使行业和市场能够过渡到新制度而不会中断。

• 巩固和扩大美元的主导地位。 尽管由于国际贸易和地缘政治发展，美元的影响力面临阻力，但在网络空间中，美元没有竞争对手。目前流通的稳定币中，超过 99% 以美元计价。将稳定币纳入世界上最先进和最值得信赖的资本市场监管制度的监管范围将增加其使用量，并有助于在全球范围内输出美元。

• 支持美国国债发行。 通过要求几乎完全由美国国债组成的全额储备，稳定币的增长意味着美国政府借贷能力的增长。

民主党人的批评

9 名民主党人表示，他们将投票反对 GENIUS 法案的 cloture，其中包括参议院银行委员会的 6 名成员，其中 5 人此前投票支持该法案从委员会中通过。

9 名民主党人在 周六晚间的一份声明中写道 ：“但是，该法案目前的版本仍然存在许多必须解决的问题，包括增加关于反洗钱、外国发行人、国家安全、维护我们金融体系的安全和稳健以及对不符合该法案要求的人的问责制的更强有力的条款。虽然我们渴望继续与我们的同事合作解决这些问题，但如果该法案的当前版本提交议会，我们将无法投票支持 cloture。”

Politico 以 “民主党人改变方针反对参议院加密货币法案” 为标题报道了该声明，尽管参议员 Gallego 否认了这种改变， 称 “这不是民主党人凭空做出的改变”，并且“为议会审议而引入的法案背离了我们取得的许多进展，并且没有包括我们寻求的其他改进。”

自标记以来的法案更新

下面，我们提供了对该法案的最新草案（标记后）与通过参议院银行委员会的法案版本所做的更改的分析。我们根据 Gallego 和民主党人表示他们仍然关心的 5 个类别对更改的分析进行分类： 1) 反洗钱， 2) 外国发行人， 3) 国家安全， 4) 维护我们金融体系的安全和稳健，以及 5) 不遵守该法案的问责制。

国家安全

• 遵守合法命令（第 4(a)( 6) 节）

要求稳定币发行人展示遵守美国合法命令（例如，冻结、销毁、阻止代币）的技术能力。

• “合法命令”的定义

现在包括明确性要求，并强制进行司法或行政审查。

• 财政部协调要求

在可行的情况下，财政部在阻止数字资产时必须与发行人协调。

• 情报机构和执法机构的豁免（第 8(e)( 3) 节）

免除美国情报和执法行动遵守关键限制。

• 国家安全豁免（第 8(e)( 2) 节）

如果国家安全需要，财政部可以与国家情报总监和国务院协商后，放弃二级交易限制。

外国发行人

• 外国发行人限制（第 3 节）

外国发行人不得向美国人提供稳定币，除非他们符合新的要求（例如，可比的外国法规、美国储备金、注册）。

• 互惠机制（第 16 和 18 节）

财政部可以确定外国司法管辖区具有同等的监管标准，从而使发行人能够在以下条件下参与： 必须在美国监管机构注册； 必须遵守美国的合法命令； 必须为美国用户持有美国托管的储备金。

• 撤销的 90 天安全港

如果财政部撤销可比性状态，则 90 天的宽限期允许市场在限制生效前进行调整。

• 禁止二级交易（第 8(c) 节）

在指定后，禁止在美国境内交易不合规的外国稳定币 - 除非财政部批准豁免，否则强制执行。

反洗钱 (AML)

• 扩展的 AML 计划要求（第 4(a)( 5) 节）

发行人必须： 实施 AML/CIP/制裁合规性， 监控和报告可疑活动， 保留记录并进行加强的尽职调查。

• 年度 AML 认证（第 5(i) 节）

官员必须每年证明 AML 合规性；虚假认证会触发刑事责任和撤销风险。

• 关于 AML 创新的新章节（第 9 节）

财政部必须研究新颖的工具（例如，人工智能、区块链取证）以改进 AML 合规性；FinCEN 需要跟进指导或规则制定。

• 外国发行人 AML 指定（第 8(b) 节）

如果外国发行人未能遵守与 AML 相关的合法命令，财政部必须将其指定为不合规。

金融体系的稳健性和安全性

• 储备金和资产支持（第 4(a)( 1) 节）

强化 1: 1 的资产支持要求；资产必须是高质量和高流动的。

• 破产保护（第 11 节）

确定稳定币持有人对其他债权人拥有优先索赔权；强制在发行人倒闭时及时赎回。

• 联邦对金融风险的评估（第 15 节）

增加了 FSOC 在其年度金融稳定报告中评估与稳定币相关的风险的要求。

• 州-联邦制度协调（第 7 节）

通过要求联邦认证“基本相似”的州制度来加强财政部对州监管发行人的监督。

• 禁止产生收益的稳定币（第 2( 23) 节）

允许的稳定币发行人不得在其稳定币上提供收益或利息。

问责制和执法

• 国内违规行为的民事处罚（第 6(c)( 5) 节）

未经授权的发行，每天最高罚款 100, 000 美元； 知情违规，每天罚款 200, 000 美元； 离职后问责制，离职后最多六年。

• 外国发行人违规行为的处罚（第 8(c)( 4) 节）

指定后，每天最高罚款 1, 000, 000 美元； 财政部可以寻求禁令以停止美国交易。

• 对财政部行动的司法审查（第 8(d) 节）

允许外国发行人向哥伦比亚特区巡回法院对不合规指定提出上诉。

• 监管机构权力增强（第 6 节）

授权联邦监管机构撤销、罢免官员、发布停止令以及其他监督工具。

上述每一项变更都是在委员会以压倒性多数（18-6 ，其中 5 名民主党人加入共和党人通过）投票通过该法案后的几周内进行的，并且许多变更反映了参议院银行委员会成员提出的具体要求，这些成员要么在委员会中投票反对该法案，要么要求在将该法案移交议会审议之前进行此类变更。我们的分析表明，与参议院银行委员会投票通过的版本相比，几乎所有变更都使该法案对稳定币发行人更加严格。

结论

总的来说，最新形式的 GENIUS 法案代表了一种强大、促进创新、保护消费者、对加密货币行业和传统金融都有利的胜利。它创建了合理的注册途径，同时还施加了严格的监督和监管规定，以及对不合规行为的严厉处罚。通过 GENIUS 法案将促进美国国内和国外的美元使用，使个人和企业更容易在国内、跨境或国际贸易中进行日常交易。所有相关方都在这里获得了一些重要的东西：加密货币行业既获得了可行的途径，同时也被控制，它保护了金融体系，并且有助于美国在地缘政治和不断变化的全球经济中取得成功。