交易平台是美国监管机构将要重点监管的对象，除此之外，DeFi 平台也会成为监管的下一步目标。

撰文：崔晨， 就职于 HashKey Capital Research
审核：邹传伟，万向区块链首席经济学家

近期币安美国 CEO Brian Brooks 和 Coinbase 产品和资本市场副总裁 Brett Redfearn 均在任职四个月后离职，这两人曾分别就职于 OCC 和 SEC，都是前美国政府官员。美国交易平台高管的人事变动是否意味着监管方将对加密资产市场采取行动，这是大家最关注的话题之一。本文将从近期美国监管机构的表态以及施行的监管方案出发，对加密资产市场将要面临的监管措施进行预判，主要在投资者保护和税收两个角度进行说明。

投资者保护

保护投资者，维护公平稳定高效的市场和促进资本形成是证券监管机构 SEC 的职责，即在市场平稳的情况下，既要保护投资者不被诈骗，又要保证公司能够筹集资金。加密资产市场频繁发生投资和募资行为，充斥着操纵和欺诈，自然成为 SEC 的重点关注对象。操纵和欺诈行为包括违法发行证券，信息披露不透明，使用虚假信息，操纵加密资产价格，盗取他人资产等。在此背景下，目前监管所关注的多为投资者保护方向。在加密资产领域，虽然美国还未确定相关立法，但 SEC 新任主席 Gary Gensler 频繁对加密资产公开表态，预计接下来仍持续对与证券相关的代币活动进行监管。

对于代币发行，SEC 推出过关于 token 的监管指导方针，已经形成了较为完善的监管方案。方针中提到使用 Howey 测试判断 token 的属性。Howey 测试的内容是 「众多投资人出自投资共同的项目，投资人不直接参与经营，但投资目的是通过他人经营而获利」，只要满足这些条件，无论是否发行了证券这一载体，都达到了投资合同的标准，归为 SEC 的监管范围。如果被判断为证券型代币，则需要按照证券法的规定进行信息披露和注册，或取得相关的豁免条例后才可发行。除了比特币和以太坊以及稳定币明确为非证券型代币外，其他代币都被判定为证券的可能。SEC 会首选涉嫌欺诈以及对投资人有重大伤害的项目进行起诉，目前还没有败诉过。

代币发行如果要免于 SEC 监管，需要摆脱证券身份。大多数的加密资产项目不可避免地会接受投资人出资，并让其他投资人获利。但如果项目完全去中心化，通过全体成员通过自治的方式运营，应该就能不算作证券。出于鼓励创新的目的，SEC 专员 Hester Peirce 提出了监管安全港规则，允许代币在不向 SEC 注册的情况下发行，具有三年的宽限期，要求三年后可以实现功能和网络的去中心化。安全港法案是在加密资产领域对证券法的完善。即使如此，大多数项目人难以在三年内达到目标。

在确认代币证券属性后，监管重点还包括与证券型代币的活动，这归属于 SEC 的监管方范围内。买、卖和借贷行为，涉及加密资产交易、借贷平台和 DeFi 平台，合成证券或者以锚定证券的 DeFi 平台也在 SEC 的监管之下。虽然在证券法已经对证券交易提出了监管要求，但加密资产交易平台与证券交易所有很大不同，例如无经纪商模式的二十四小时交易，涉及代币托管等。DeFi 平台与传统模式的区别更大，可以实现无需身份验证，跨地域交易。DeFi 还面临更复杂的监管问题，例如链上安全，监管主体等。这些运营模式为中心化或去中心化的平台，是 SEC 接下来的监管目标，要求平台在 SEC 注册。在目前证券法的基础上，将完善加密资产交易平台的内容，例如保证用户代币安全，禁止内部操纵行为等。合规 DeFi 平台也是接下来的发展方向，例如增加代币上线审核制度，增加 KYC 功能满足监管要求可能是未来趋势。从 Uniswap、Aave 的隐藏代币和机构 KYC 可以看到，有些 DeFi 平台已经进行了初步尝试。

SEC 的监管权力限于与证券相关的部分，关于商品和期货交易部分归属于 CFTC （商品期货交易委员会）的管辖范围。比特币和以太坊确认不具有证券属性后，与之有关的交易监管由 CFTC 负责。在美国从事加密资产衍生品交易所需要获得 CFTC 的批准以及取得衍生品清算组织许可证（DCO）和指定合约市场牌照（DCN）两个牌照。美国境内已经有获得批准的合规交易所，分别是芝加哥期货交易所（CME）和 Bakkt。

同样的，目前存在大量未在 CFTC 注册的，向美国用户开放的期货交易平台，接下来他们将成为 CFTC 的打击对象，例如 BitMEX 以未注册为期货委员会交易商和未对用户进行 KYC 等理由被起诉。同样的 DeFi 中的期货交易不符合 CFTC 规定，他们也会成为 CFTC 的监管对象。尤其是项目还未实现去中心化，CFTC 可以对 DeFi 的运营主体进行沟通和起诉，例如 dYdX 就主动与 CFTC 进行沟通。原有的监管方式可以应用于其他中心化交易平台，但对于 DeFi 而言，在已有法案的基础上改进会更适合于智能合约和预言机的场景。在拜登提名的新 CTFC 主席 Rostin Behnam 上任后，未来必将针对加密资产市场中不合规的期货交易采取措施。

上文中提到 SEC 和 CFTC 的政策都是以保护投资者为主，而为了向投资者提供参与的自由，监管方通常不会直接禁止某些创新。例如 Coinbase 作为交易货币交易平台就在美国境内做到了合规且完成上市，当然他们也付出了代价，例如严控代币的交易种类。对于上线证券型代币的加密资产交易平台，他们的运营方式与传统证券交易所有很大不同。尤其是 DeFi 应用部署在区块链上，团队操纵、黑客攻击等行为难以制止，尤其是近期还出现了 6 亿美元的黑客盗窃案，监管措施刻不容缓。

总的来说，在投资者保护方面，美国监管可能采取的措施包括：

完善关于证券型加密资产发行的立法

对于代币发行来说，证券法已经指明了监管方案，但为了鼓励初创企业的创新，未来会有完善。例如安全港法案，发行方注册证券有三年的宽限期，如果实现完全去中心化的网络则可以免于证券法监管。

对中心化加密资产交易平台的监管

对于 SEC 而言，上线证券型代币的交易平台归属于其监管范围。如果未注册，SEC 有起诉的权力。加密资产交易平台与传统证券交易所有很大不同，推动相关立法也是 SEC 接下来的工作。同样的，在美国开展商品期货交易的服务需要在 CFTC 注册，获得牌照后才可展业。对加密资产期货平台的打击仍是 CFTC 接下来的目标。

对 DeFi 平台的监管

虽然 DeFi 部署在链上，但运营团队几乎都是在社区活跃的，监管方可以找到实体进行沟通。未来针对 DeFi 平台的监管方向主要针对上线代币、运营要求、用户 KYC 等方面。与加密资产交易所相同，完善相关立法是需要推动的。

税收

近期美国参议院通过了基础建设投资和就业法案（下文称基建法案），下一步将交于众议院讨论，有望在不久后通过。法案包括约一万亿美元预算的基础设施建设，用于改善道路桥梁、港口机场、铁路、通信设施等。加密资产行业的税收算作这笔预算支出的来源，预计为 280 亿美元。如何在总市值约为两万亿美元的加密资产市场中，在美国征收占市值 1% 以上的税款，是 IRS （美国国家税务局）的责任。这意味着 IRS 将更关注加密资产行业，会出台更详细的税收条款以及更严厉的监管。

IRS 每年的税款缺口连年增长，在过去的十年中规模翻了一倍，预计接下来十年的逃税规模为 7 万亿美元。在打击逃税问题上，加密资产是重点关注对象，尤其在市场规模不断扩大时。交易行为的获利是 IRS 重点关注的问题，尤其是在加密资产价格上行的过程。无论加密资产在 SEC 或 CFTC 的定性如何，用户的交易行为都需要征收资本利得税。以持币时间为标准划分，持币时间短的话会视为短期资本收益征收更高的税率。交易场所是 IRS 重点监督对象，除了平台自身需要纳税之外，其中的用户还需要缴纳税款。涉及到的交易场所包括交易平台和 DeFi 平台，其中的客户信息是 IRS 在监督个人纳税所需要的， Coinbase 是最初配合监管的交易平台，很早之前就已经向 IRS 报告了所有的交易记录。除此之外，近期 IRS 还通过起诉获得了支付公司 Circle 和交易平台 Kraken 的超过两万美元的客户资料。

用户需要根据投资收益进行税务申报，在税表上醒目位置的提示让公民难以回避这个问题。除了获得交易平台的用户信息，IRS 还会使用访谈、搜索、社交媒体以及银行、信用卡和 Paypal 等交易记录来核查用户是否偷税漏税，以及使用一种对钱包的分析方法来查找其中是否有交易行为。除此之外，对高收入人群加税会影响到加密资产参与者。拜登政府主张增加高收入人群的税率，未来可能会提高长期资本收益的最高税率以及提高年收入 40 万美元以上的人的税率。

在基建法案中提出要对加密资产行业中作为经纪商（broker）的运营者征税，但定义过于宽泛，提供为另一个人实现数字资产转移服务的都算作经济商。这遭到了很多加密资产行业人士的反对，但与此相关的修正案没有获得通过，也就是可能节点运营商、钱包服务商以及软件供应商等角色会成为征税对象。

上文中提到，在增加加密资产行业税收方面，从来源上可以分为对已有渠道的加强监管与新渠道的拓宽。网络违法事件，尤其是跨国违法案件中会有涉及到加密资产的内容。在与联邦调查局，国土安全局等政府机构联合，打击与逃税、虚假纳税申报和洗钱相关的犯罪时，IRS 的网络犯罪部门在 2019、2020、和 2021 财年分别查获了 70 万、1.37 亿和 12 亿美元的加密资产，这与加密资产行业的市场规模有关，也离不开 IRS 打击税务相关违法犯罪的决心。

总结下来，针对投资者保护美国监管可能采取的措施包括：

增加对应缴税收的督察力度

IRS 未来会加大对逃税的审查力度，尽量搜集更多用户信息用于核查是否存在逃税情况，这需要加密资产服务商的配合。拜登政府要求加强国际间合作，在美外国人的用户信息也会成为 IRS 审查的对象。

扩大加密资产领域中税务的征收范围

在基建法案通过后，根据其中对加密资产领域征税的描述，将要扩大目前的征收范围，节点运营商、钱包服务商等角色会被纳入征税范围。

思考与总结

在接下来美国监管对加密资产市场采取的措施中，SEC、CFTC 和 IRS 三家政府机构将发挥重要作用。SEC 主要对归为证券的代币以及涉及证券型代币的场景进行监管，重点依据是 Howey 测试，CFTC 主要的监管内容为商品期货交易，这两者的目标主要在保护投资者方面。IRS 的工作重点是税务，在基建法案通过后，IRS 将在重点在在监管逃税行为和扩大税收范围方面采取措施。

这三家机构职责明确相互独立，不过交易平台是所有机构将要重点监管的对象，涉及的问题包括上线证券型代币、违法开展期货交易以及提供用户信息。除此之外，DeFi 平台也会成为监管的下一步目标，监管方需要平台对用户进行 KYC，要求 DeFi 依法注册。虽然 DeFi 应用难于监管，但 DeFi 的运营团队通常在真实世界中并不匿名，因此监管方能够与 DeFi 团队沟通。现实中几乎不存在极致匿名的团队，在监管要求下，未来合规 DeFi 平台或成为可能。