邓建鹏：新加坡的区块链监管实践和思索

（中央财经大学法学院教授，区块链＋法律监管顶级专家，本文发表于《当代金融家》，更多内容参见邓建鹏：《区块链国际监管与合规应对》，预计2018年年末出版）

区块链代表了未来的重要技术发展潮流，但同时也带来巨大风险。目前新加坡正在成为全球区块链发展的新大陆。其以开放姿态拥抱区块链技术并给予稳健监管，不断探索金融监管机制创新。与国际监管通行规则类似，新加坡对区块链领域的监管主要集中在虚拟货币交易和ICO领域。本文试简要梳理该国主要监管政策及其实践，并探讨其资中国借鉴的可能性。

一．新加坡的区块链监管政策

新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore，简称MAS) 是新加坡金融监管机构，职能相当于中国“一行两会”。MAS积极拥抱科技，力图把新加坡打造成全球金融科技创新中心。

迄今为止，新加坡虽然针对区块链领域尚未正式制定法律，但MAS仍有效地发挥着监管职能。MAS负责公布政府监管立场、公开虚拟货币发行指引、提出相关风险警告，以模拟的相关案例对不同类型代币分类监管指引，发布指导性文件等等。同时，新加坡的区块链监管政策借助了《证券和期货条法》（Securities and Futures Act，SFA）和《财务顾问法》（Financial Advisers Act，FAA）等固有传统法律。例如，凡是具有证券性质的虚拟货币，要求符合SFA的相关监管要求。如果虚拟货币构成根据《证券和期货条法》中受监管的产品，则此虚拟货币的提供或发行将受MAS监管，并应当适用《证券和期货条法》和《财务顾问法》，以及反洗钱和打击资助恐怖主义的相关要求。

二．监管重点

（一）受监管的虚拟货币类型

新加坡对虚拟货币的监管主要取决于虚拟货币性质。MAS将审查虚拟货币的结构与特征，包括虚拟货币随附权利，从而确定虚拟货币是否属于SFA中定义的一种“资本市场产品”类型。根据SFA 第2（1）条，“资本市场产品”是指任何证券、期货合同、用于外汇交易的合同或协议、用于杠杆式外汇交易的合同或协议，以及其他MAS可能规定为资本市场产品的此类其他产品。

如果虚拟货币属于SFA中定义的“资本市场产品”，那么此类虚拟货币的发售或发行将会受到MAS的监管。如果虚拟货币构成证券，需要符合SFA和FAA相关规范，及反洗钱和打击资助恐怖主义相关要求。需要注意的是，MAS强调任何虚拟货币，即无论ICO发行的虚拟货币是视作“资本市场产品”的虚拟货币，还是不在MAS 监管范围内的功能性货币，都不得涉及洗钱与恐怖主义融资。为更好说明受监管的虚拟货币类型以及相关监管，MAS还在官网上发布了六个具有代表性的指导性案例作为参考。这六个指导性案例分别涉及功能性代币、证券型代币、集合投资计划型代币、债权型代币和仅面向海外投资者发行的代币、不受SFA 监管的代币。

（二）交易所监管重点

新加坡允许在境内开设并运营虚拟货币交易所，但对于提供被视为SFA规定的资本市场产品的虚拟货币交易所，需要获得相应牌照和批准，并在SFA相关规定下开展活动。

新加坡金融管理局于2017年11月发布的《虚拟货币发行指引》表明，新加坡虚拟货币相关的中介机构包括虚拟货币交易所。虚拟货币交易所若提供被视为SFA规定的“资本市场产品”，需要在SFA规定开展一项或多项受监管的活动，在未另获豁免的情况下，必须根据SFA规定，获MAS审批成为获批交易所，或由MAS认定为受认可的市场运营商。据我们调研，新加坡正在起草制定关于虚拟货币交易所的牌照规则，最快有可能在2019年正式公布。

任何在新加坡为构成投资产品的虚拟货币提供金融建议的主体必须由FAA获准，提供相关金融建议服务的理财顾问执照，或是一个免执照的理财顾问。

MAS强调任何虚拟货币（即无论ICO发行的虚拟货币还是视作“资本市场产品”的虚拟货币，还是不在MAS监管范围内的功能性货币），都需遵循《反洗钱与反恐怖主义融资通知》中相关规定。MAS特此强调以下几点： （1）个人有义务根据《贪腐、毒品走私和其他严重罪行（没收违法所得）法》（第65A 章）第39 条，向STRO报告可疑交易。（2）根据《恐怖主义（禁止融资）法》（第325章），以及实施联合国安理会决议的各项条例，禁止向指定的个人和实体提供金融服务。

新加坡重视从洗钱与恐怖融资活动风险角度监管虚拟货币中介机构。2014年3月，MAS在《MAS规范虚拟货币中介机构关于洗钱和恐怖融资风险的声明》中阐明，鉴于虚拟货币交易的匿名性，它们特别容易受到洗钱、恐怖融资活动风险的影响。因为虚拟货币本身没有被监管，所以MAS要监管虚拟货币的中介交易，以防止洗钱或恐怖融资。MAS将出台法规，要求虚拟货币中介机构在买卖或提供虚拟货币兑换现实货币的服务时验证客户身份，将可疑交易报告给可疑交易报告办公室（Suspicious Transaction Reporting Office，简称STRO）。这些要求将类似于对从事现金交易的货币兑换商和汇款业务的要求。

此外，尽管目前虚拟货币对法币交易活动不受MAS监管，但MAS拟设立全新支付框架适用虚拟货币交易所，涵盖虚拟货币与法币或其他虚拟货币之间交易，或兑换相关的反洗钱及反恐怖主义融资风险的规则，监管此类活动。这将包括开展客户尽职调查、监控交易、进行筛查、报告可以交易并保留适当记录等要求。

（三） ICO 监管重点

根据新加坡在2017年11月发布ICO的指导性文件，新加坡允许首次虚拟货币众筹，如前文所述，其对不同代币性质的ICO将适用不同监管措施。

若虚拟货币被视为CIS 中的证券或单位份额，个人要想发行此类代币，那么此类发行必须符合SFA第十三部分的要求，其中包括要求此类代币发行必须按照SFA的要求编制或附有招股说明书，并在MAS登记。

但在以下情况，代币发行可免受招股说明书要求的限制，即新加坡为这部分虚拟货币ICO提供监管豁免的空间，包括以下4类：（1）该代币发行属于某一实体证券，或CIS 中单位的小额发行，发行期限在12个月以内，募集金额不超过500万新币（或等值外币），并受一定条件限制；（2）发行期限在12个月以内，向不超过50人作出的私募发行；（3）仅向机构投资者发行；（4）面向合格投资者发行。其中对于小额发行、私募发行以及向合格投资者发行的豁免分别受制于特定条件，包括广告限制。

促成虚拟货币的发售或发行的过程中通常会涉及到中间机构，例如首次货币发行平台（primary platform）。首次发行平台即指一个或多个虚拟货币发行人可在此类平台上进行虚拟货币的首次发售或发行。

在新加坡运营被视为任何类型资本市场产品的虚拟货币相关首次发行平台的个人，可按SFA 规定开展一项或多项受监管的活动。凡在任何受监管活动中开展业务的个人，或声称开展此类业务的个人，除非另获豁免，否则必须按照SFA 规定持有此类受监管活动的资本市场服务牌照。

任何希望以创新方式提供受MAS 监管或可能受MAS监管的新型金融服务的公司均可申请进入监管沙盒。沙盒监管也适用于虚拟货币发行。MAS希望对此感兴趣的公司在提交申请前做好尽职调查，例如在实验室环境中测试拟议金融服务，并了解部署拟议金融服务的法律和监管要求。如果申请获批，MAS将提供适当政策支持，放松MAS规定的具体法律或监管要求，申请人在监管沙盒期间将另行遵守相关要求。具体评估标准可参照《金融科技监管沙盒指南》（FinTech Regulatory Sandbox Guidelines）。

（四）投资者应注意的风险类型

MAS于2017年8月在其网站发布关于虚拟货币投资建议的文章。MAS与新加坡警察局商业事务部（CAD）一起针对这种目前火爆的投资活动进行了分析，强调这种投资有很多风险，建议消费者在投资前应该重视对产品的了解，并向消费者强调一些投资注意事项。文章提醒投资者应该格外注意涉及外国和线上运营商的风险、发行方没有可靠业绩记录的风险、二级市场流动性不足的风险、高度投机性投资的风险、承诺带来高回报投资的风险、洗钱和恐怖主义融资的风险、以及注意检查个人或实体是否受MAS管制。

三．评析与借鉴

新加坡对区块链以及虚拟货币持较为积极的态度，立足于本国国情，具有力争在金融科技领域抢占全球制高点的雄心。

首先，与有的国家在区块链监管政策方面的极大反复不同，作为一个高度法治的国家，新加坡自2013年以来的各类区块链监管政策，基本上以鼓励创新为主，保持较高一致性。这大大有助于创业者的规则预判，为下一步研发或市场运营作准备，减少运作成本。而中国自从2017年9月4日中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，对国内ICO项目及虚拟货币交易所一刀切，全部禁止和关停清退。如果用发展的眼光看待新生事物，致力于区块链领域建立长效监管机制，在把握底线的基础上，大胆鼓励技术创新，不妨考虑从“全面禁止”逐渐走向以高度谨慎为前提的“有限开放”。

其次，新加坡针对虚拟货币的监管模式也值得中国参考。一方面，新加坡通过识别虚拟货币的本质，将其纳入现有法律的监管框架；另一方面，MAS发布各类声明、风险警告与种种实施细则或指引，这些政府文件的基本精神与传统金融监管法规（如SFA）的基本精神相街接，弥补立法上正式法律存在的空白，基本上能及时跟踪行业风险并试图将之置于可控范围。中国也可根据代币的实际属性，将虚拟货币其纳入现有法律的监管框架。同时，相关监管部门应及时出台部门规章和规范性文件，更好地执行并落实法律规定，完善监管细则；或者弥补立法上正式法律存在的空白，及时跟踪行业风险并试图将之置于可控范围。

再次，新加坡政府对区块链行业基于底线思维的监管值得借鉴。新加坡监管重点围绕虚拟货币交易所、ICO展开，注重严厉防范洗钱与恐怖融资，提示消费者风险，同时引进沙盒监管这一柔性监管模式。在具体法规与指引方面，对于向新加坡公民进行ICO的行为提高监管要求，尽可能将风险化解或置之于境外。此前，中国虚拟货币相关产业尚处于法律与监管真空期。在2017年9月之后，国内几家知名交易机构外均移师海外，同时不断有更多新的虚拟货币交易平台在海外涌现。这些中小型机构均游离在中国监管者的“法眼”之外。中国将来的区块链监管长效机制，可参照新加坡的一些经验，重点考虑对于交易所监管重点应为交易平台设置牌照、从业者准入资格，同时还应重点关注风险揭示和消费者权益保护、交易机构的网络安全标准、反洗钱与反恐怖主义融资机制等方面，从而在推动虚拟货币及区块链行业健康发展的同时，有效防范各种违法与犯罪行为。

最后，自2018年年中以来，中国国内有媒体或个人对STO的讨论异常火热，并顺带研究了“新加坡STO监管框架”。需要说明的是，新加坡当前并无此类专门的法律监管框架，所有涉及证券性质的代币，均纳入现有证券法律监管之下。这意味着一定被界定的证券，代币发行必须如股票公开发行那样进行提交招股说明书、信息披露等要求，对初创企业而言，其成本几乎难以承担。