新加坡国立大学客座教授白士泮：新加坡如何监管金融科技

作者：白士泮（新加坡国立大学客座教授、原新加坡金融管理局学院院长）

编者注：本文原载于《中国金融》，原标题为《新加坡如何监管金融科技》

近年来，快速发展的FinTech初创企业展现出巨大的潜力，它们通过利用新技术开展颠覆性的创新。这些公司很可能会成为现有企业的强劲竞争对手。然而，这些FinTech初创公司不具备财务实力，也不符合提供金融服务所需牌照的现行监管要求，如良好的业务和管理记录。监管机构如何促进这些初创企业的创新，促进金融服务领域的竞争，为金融消费者带来好处？如何确保监管环境能适用于这种颠覆性的创新？这些都成为监管机构要面对的困难与挑战。

制定金融科技(FinTech)的监管措施

在目前这个阶段，新加坡金融监管局 （Monetary Authority of Singapore，MAS）采取了以下政策措施来规范金融服务领域创新的这一新浪潮。

首先，MAS将针对不同的科技及其应用采取差别化的方法处理。值得注意的是，与提供全面服务和产品的传统银行有所不同， 目前FinTech初创公司倾向于开发新技术来改进特定的金融服务或产品， 因此他们的行为蕴含的风险或由于他们的技术性质产生的风险与传统金融机构的风险是不同的。 “一刀切” 的监管方式显然是不合适的。例如，数字支付和数字货币产生的身份认证问题； P2P借贷平台和众筹对消费者保护和欺诈风险的影响；云计算和大数据面临的网络安全风险等问题。MAS将在评估每种技术的优点並考虑其应用于那个金融活动以及可能发生的影响之后，才制定应对的监管政策。

其次，MAS将在目前不受其监管的FinTech创新领域内采用“风险导向”的方法来应对。MAS清楚地意识到，过早引入监管可能会扼杀创新，並可能阻碍新科技的使用，因此MAS始终确保监管不能领先于创新。相反，MAS采用了实质性和适配性（materiality and proportionality） 原则。这意味着当新科技带来了显著与重要风险的时候，监管就会到位。此外，监管行为必须与所构成的风险成比例。例如，MAS对银行机构实施监管主要是因为银行机构吸收了普通民众的存款。证券（债务或股权）众筹平台（Securities (debt or equity) crowdfunding） 不允许吸收存款，投资者仅限于被认可或合格的投资者，所以MAS开始时降低对这些平台的监管要求。然而，当一些众筹平台开始帮助企业从散户投资者手中筹集资金时，MAS采取措施，要求这些平台事先应获得MAS 的牌照並遵守最低资本和信息披露相关要求。其目的是在为初创企业和中小企业提供证券融资的途径和保护投资者利益之间取得平衡。MAS还声明，如果这种融资平台的规模变得非常大，並且影响到金融市场的稳定性，那么MAS可能会考虑实施更严格资本充足率、信用评级和资金偿付能力等宏观审慎监管措施来加强个体参与者的能力，並采取其他措施来巩固整个市场的稳定与韧性。

第三， MAS于2016年11月16日发布了“FinTech沙盒监管准则”，其中MAS提出了“沙盒监管”，以提供FinTech初创企业和大型金融公司研发的金融科技方案测试的真实环境。MAS敏锐地意识到， FinTech领域正在蓬勃发展，而现有监管要求引起的摩擦可能会减缓创新过程。此外，根据MAS所言，“在某些情况下，一个特定的金融科技方案是否符合监管要求或是否会带来不可接受的风险並不清楚。因为这种不确定性而不给予机会尝试可能扼杀有前途的创新，並可能导致错失良机。”

“沙盒监管” （Regulatory Sandbox）

MAS意识到，失败常常是此类FinTech测试的一个特征，“沙盒监管” 的目的是提供适当的保护措施来控制失败后可能对客户和整个市场产生不良后果和成本，而不是完全防止失败。

因此， 在 “实验室环境” （laboratory environment）测试后，“沙盒监管” 将提供FinTech初创企业或金融机构使用创新的Fintech方案推出的金融服务在真实客户环境（生产环境, production environment）中启用，但这需在特定的空间和时间内进行，这样失败的后果是可控的。“沙盒” 不能消除所有风险，因为失败是创新的固有特征。不过，“沙盒” 有助于开辟出一个相对安全、有益于创新的空间让Fintech方案进行试验。如果试验失败，它对消费者和金融稳定的影响将是有限的。

在 “沙盒监管” 的期限内， MAS将以风险导向的方法来设置最适当和有效的监管支持形式， 以便于在“沙盒”中的进行测试。 MAS将根据申请者个别具体情况来制定监管要求或放宽现有的监管要求。可放宽监管要求的地方包括信用评级、财务稳健性、管理经验、业务记录和MAS指引如科技风险管理指引和外包指导原则等。但MAS不会在客户信息保密、人选的合适且适当 (fit and proper) 准则特别是关于 “沙盒” 运营人员的诚实和诚信、第三方中介机构处理客户资金和资产以及反洗钱和打击资助恐怖主义等方面降低标准。

除了上述监管支持之外， MAS鼓励 “沙盒” 计划申请人积极与MAS　FinTech办公室讨论MAS可能提供其他支持的形式， 例如财务支持、跨机构支持、导师指导、监管框架培训、应用程序编程接口（API）的获得 、业务合作伙伴、人力、共享办公空间、介绍商机以及为 “沙盒” 测试提供云环境等， MAS将探索提供这种非监管性支持的最合适方式。

MAS规定，申请“沙盒”计划来测试利用创新的FinTech方案来提供金融服务，应按以下评估标准进行评估：

（1）推出的金融服务应包括崭新的技术，或以创新的方式使用现有技术。例如次级研究应该表明，在新加坡市场上几乎很少或没有类似的产品可供选择;

（2）推出的金融服务应能解决问题，或给消费者或行业带来好处。例如，这些服务能得到有关消费者或行业的支持;

（3）申请人在“沙盒”试验结束后，有意向並有能力在新加坡更广泛的推出测试成功的金融服务。如果有其他原因不能在新加坡广泛推出测试的金融服务，例如此项金融服务在新加坡不可行或较难广泛的应用等，则申请人应该以其他方式继续为新加坡作出贡献，例如继续开发在新加坡能推出的金融服务;

（4）“沙盒”的测试场景和测试的预期成果应明确，“沙盒” 实施主体应按计划向MAS报告项目进度;

（5）明确界定测试适当的边界条件，在充分保护消费者的利益並维护行业的安全的情况下执行“沙盒”规则;

（6）应评估并降低推出的金融服务产生的重大风险。例如，申请“沙盒”测试时提供推出金融服务初步测试的证据，确定初步测试中所发现的风险並提出降低风险的建议;

（7）如果推出的金融服务必须停止，或者可以在 “沙盒”测试完成后更广泛的推出，则应制定一个适当的退出和过渡战略。 此外，MAS指出“沙盒”可能不合适以下情况：

（a）　推出的金融服务与在新加坡已经提供的金融服务类似，除非申请人可以证明；

（i）正在应用不同的技术；

（ii）相同的技术被应用于不同领域。

（b）申请人没有证明已经做了尽职调查，包括已在实验室环境中测试拟推出的金融服务，以及了解与拟推出的金融服务相关的法律和监管要求。

根据MAS所言，“沙盒”计划下的方案将仅批准有限的客户数量来试用，並仅允许在一定时间内进行测试。在此期间，他们可以衡量客户的体验並评估产品的风险敞口和缓解措施的有效性。

“沙盒”　将由申请人进行部署和运营，MAS通过放宽某些法律和监管要求的方式以提供适当的支持。但值得注意的是，目前还没有明确“沙盒”实施主体的具体法律形式或结构。

如果“沙盒”实施主体需要延长测试的时间，应在到期前至少1个月向MAS申请，并提供支持延长申请的理由。例如，在考虑客户反馈意见或纠正缺陷后，需要额外的时间来对测试中的金融服务进行改善，或者“沙盒”实施主体需要更多时间才能遵守相关的法律和监管要求。MAS将对申请进行审查，並将根据个别情况审批。

沙盒将在以下情况下停止测试：

（1）根据最新的测试场景，MAS对未达到与“沙盒”实施主体共同设定的预期目的和结果不满意；

（2）“沙盒”实施主体在沙盒期限结束时仍无法完全符合相关法律法规要求。如果能提前预测到这样的情况，MAS 鼓励“沙盒”实施主体应尽早与MAS沟通;

（3）MAS在测试中发现缺陷，即应用创新的FinTech方案推出的金融服务对客户或金融体系造成的风险超过其带来的好处，且“沙盒”实施主体也认为该问题在“沙盒”期限内不能解决；

（4）若“沙盒”实施主体违反“沙盒”期限内应遵守的任一监管条件，MAS将终止测试;

（5）“沙盒”实施主体已通知MAS将自行决定退出 “沙盒”。

“沙盒”实施主体应确保在退出或停止“沙盒”之前，必须完全履行其在“沙盒”中为客户提供金融服务时承诺的所有义务。

另一方面，在成功完成“沙盒”测试后，申请人可以更广泛地推出金融服务，条件是：

（1）MAS和“沙盒”实施主体都认为在“沙盒”计划的实施已经实现了预期的测试结果;

（2）“沙盒”实施主体完全符合相关的法律法规要求。

如果“沙盒”实施主体预计在退出“沙盒”时仍不符合法律和监管要求，则应尽早和MAS沟通，并可以向MAS申请延长“沙盒”时限，使其完全符合法律和监管要求。MAS将根据个别实际情况开展评估，以鼓励FinTech的创新並保护消费者权益，同时维持公平竞争的环境。

最后，虽然　“FinTech沙盒监管指引”　阐明了申请程序和审批流程，並指导申请人如何申请“沙盒”，但该指引以原则为本，　有一定的灵活性以便MAS能协调与帮助更多公司开展提供各种金融服务的测试。同时，MAS也不排除在法律允许的范围内，在适当的情况下采取其他监管工具的可能性。

结语

虽然MAS已在2016年11月16日颁布了 “FinTech沙盒监管指引”，也有一家保险经纪PolicyPal 在2017年3月2日至8月31日期间可以不需要牌照下开展业务，在沙盒中测试了它应用人工智能来简化与数码化保险客户与保险公司对保单管理的方案，並成功地完成了沙盒测试计划。但是沙盒监管的具体实施细节还有待在实践中确定。例如　“沙盒”　测试周期、测试的客户样本的大小等。考虑到各种各样的FinTech方案可能会出现，MAS难以事先预测监管机构可能提出怎样的“沙盒” 测试情景或条件以配合各种各样FinTech方案，只能在实践中进一步确认具体实施细节，这是完全可以理解的。

另外，在作者看来，值得关注的是，在成功完成“沙盒”后申请测试的公司是否能够完全遵守有关的法律和监管要求，以便继续在更广泛的场景范围内推行FinTech方案。因为从本质上说，FinTech的许多初创公司在技术创新方面都很强大，但由于缺乏财务实力、资源和业务记录，他们也不可能在“沙盒”实施期间建立起实力满足监管机构提出的审慎性要求。因此，一个可能的结果是MAS可能会围绕FinTech方案的类型设计监管要求，类似于目前MAS采用的适用于资本市场活动的“基于业务种类” （activity-based）的监管方法；也有可能我们将看到更多FinTech初创公司与现有的强大金融机构合作，从而使FinTech方案能够在这些强大金融机构的保护下，在遵守有关法律和监管要求的同时得到更广泛的运用。

无论如何，有一点应当明确，迄今为止，根据MAS对Fintech的应对方案来看，MAS认识到金融技术发展迅速，且有可能是具有颠覆性的，但它最终也可能提高金融市场的效率。因此，MAS意识到，需要采用一种具有回应性(responsive)和前瞻性(forward looking)的监管方法，以进一步提高FinTech创新蓬勃发展的能力，同时也需要监管机构在制定“智能监管”政策方面具有创新性。例如，已经提出的“沙盒监管”计划允许创新FinTech方案快速测试，並在方案被证明是成功的前提下，进一步缩短FinTech方案的“上市时间” （　time to market）；另一方面，如果方案失败了能降低试错成本。这和打造新加坡成为“智慧金融中心”的愿景相一致，其中的关键驱动因素就是提供一个有利于创新和安全使用新科技的监管环境。

参考资料：

新加坡金融管理局网站