巴比特专栏 | 瑞士对稳定币及Libra的监管之道

作者按：瑞士不是第一个将稳定币纳入监管的国家，但却是第一个对稳定币提出明确监管指引的国家，也是第一个对Libra项目提出具体监管要求的国家。瑞士如何看待稳定币，如何监管Libra项目，或许可为其他国家提供参考和借鉴。

2019年9月11日，瑞士金融市场监管局（The Swiss Financial Supervisory Authority / FINMA）公布了一则ICO指引的补充指引（“稳定币指引”），就目前瑞士市场上常见的稳定币项目如何适用瑞士的金融市场法规提供了相关指南。同日，FINMA发布了一则新闻公告，确认其收到了Libar协会就Libra项目（包括Libra的发行）如何适用瑞士监管规则的评估申请，并对Libra项目提出了相对明确的监管要求。

稳定币在出现和发展之初，即已引起项目所在地监管层的注意。但是，相关国家未对稳定币作出法律层面上的明确定义，也未就稳定币的发行、流通等制定专门的监管规则或指引，而多是将对稳定币的监管纳入该国既存的法律框架之下，比照现有的规定，针对特定项目进行个案监管——如在新加坡，稳定币可能适用债券、电子货币的监管规定；在马耳他，稳定币可能适用电子货币的监管规则；在日本，稳定币可能适用预付式支付工具的监管规定；而在美国，稳定币可能适用证券法的相关规定。（有关前述国家对稳定币的监管政策和实践，具体请参见笔者之前在巴比特的专栏文章 《再议各国稳定币发行的合规性问题》 ）。

而由Facebook主导的稳定币项目——Libra（天秤币）的甫一出现，由于其意在建立超越国界的货币和金融基础设施的野心、背后提供支撑的庞大商业帝国、可全球化的应用场景、遍布多国的合作伙伴，该项目不仅引起了美国监管层的监管调查，也迅速聚焦了其他国家监管层的目光。

据报道，日前Libra的代表在瑞士巴塞尔会见了26家全球中央银行的官员，就有关数字货币的相关核心问题回答提问；法国、德国等央行官员对Libra项目提出了质疑，呼吁阻止Libra在欧洲的发展，认为Libra可能会对金融稳定、甚至货币主权构成威胁。

此次瑞士针对稳定币及Libra项目所提出的监管要求，不同于其他国家之处，不仅在于该等监管要求可能是国际上第一个专门针对稳定币所制定的监管指南、第一个针对Libra需如何适用该国金融法规所作出的明确监管表态，更在于瑞士监管层明确提出，对于Libra项目的监管需要各国政府进行全球范围内的协作，尤其是在Libra储备金的管理、Libra协会的治理结构、反洗钱等方面。

笔者理解，不管Libra项目在欧元区或者其他国家最终将遭遇怎样的命运，瑞士对稳定币及Libra的监管指引和表态，对其他国家对稳定币及Libra的监管仍具有参考和借鉴意义。

1.瑞士对稳定币的监管

(1)监管原则

FINMA对瑞士金融市场的监管准则为“以原则为基础、技术中立”。其对该国稳定币的监管思路实质上同其对其他代币的监管思路一致，监管重点不在于相关代币是否被称为稳定币（在FINMA看来，稳定币的“稳定”主要是个市场宣传用语），而在于基于区块链的稳定币的经济功能和目的。

在考虑到不同稳定币项目所具有的不同特性的同时，FINMA将根据“实质重于形式”、“相同风险、相同规则”的监管原则对稳定币实施监管。

FINMA认为，创设稳定币可能会涉及瑞士《银行法》、《集合投资计划法》等法律法规下的牌照要求。同时，由于稳定币经常会被用作支付工具，《反洗钱法》通常也会适用。此外，如果创设的稳定币项目中涉及重要的支付系统，发行人需根据《金融市场基础设施法》（FMIA）的规定取得支付系统许可。

(2)监管细则

根据“稳定币指引”、FMIA及瑞士的相关法律规定，鉴于不同的稳定币项目在技术、功能、法律、经济等方面的具体设计可能存在较大差异，瑞士没有统一适用的监管规则，而是需要考量以下两个因素，对不同的稳定币项目分类适用不同的监管规则（包括但不限于反洗钱、证券交易、银行、基金管理、金融基础设施等规则）： (a) 稳定币所挂钩的基础资产（如货币、商品、不动产或证券）；以及 (b) 稳定币持有人享有的具体权利（对稳定币挂钩的资产享有的是合同请求权（即赎回权）还是所有权）。

根据FINMA发布的新闻公告的附件，结合笔者对FMIA等相关规定的理解，FINMA对稳定币的具体分类及参照适用的主要监管要求如下：

2.瑞士对Libra项目的监管要求

(1)Libra项目需要获得支付系统许可

根据FINMA发布的新闻公告，Libra项目是一个支付系统，适用FMIA等相关规定的监管。

根据FIMA的规定，支付系统是指根据统一的规则和程序结算和清算支付义务的实体，其为FMIA所规定的六类金融市场基础设施中的一类。 在瑞士设立金融市场基础设施需要获得FINMA的授权许可，Libra项目作为一个支付系统，需要获得支付系统许可。

根据FINMA的新闻公告，Libra获得支付系统许可的必要条件之一是，与Libra储备金管理相关的风险和收益需完全由Libra协会承担，而不是由Libra持有人承担。

(2)适用PFMI国际标准

瑞士对金融市场基础设施的规管主要基于国际公认的《金融市场基础设施原则》（PFMI）标准。 该标准下有24项原则，明确了金融市场基础设施需要满足的最低要求；其中，就支付系统而言，涵盖法律基础、治理、全面风险管理框架、信用和流动性风险管理、结算最终性、货币结算、价值交换结算系统、违约管理、一般业务风险、托管风险与投资风险、运行风险管理、准入、效率和透明度等多个方面。

换句话说，瑞士对Libra项目的监管，也将适用PFMI国际标准。

(3)基本的合规要求

Libra项目作为支付系统，自然需要符合反洗钱、KYC的规定。

此外，根据FMIA的规定，笔者理解，作为支付系统的Libra项目，还需要满足组织机构、最低资本、业务持续性、IT系统、利益冲突防范、重大事项报告、信息披露、记录保存等多项要求。

(4)额外的合规要求

根据FINMA的新闻公告，由于Libra项目中会发行Libra这一支付型代币，Libra项目计划提供的服务显然将超过一般的支付系统。

如果Libra项目提供的服务会增加支付系统的风险，则Libra项目还需满足其他额外的合规性要求，监管部门可能因此将会在资本分配、风险集中、流动性及Libra储备金管理等方面对Libra项目提出额外的要求。

此外，如果Libra项目所产生的风险类似于银行风险，则瑞士银行法相关的监管要求也将适用于Libra项目，瑞士可能会对Libra项目同时施加针对银行及金融基础设施的混合监管。笔者理解，如果Libra项目还提供了类似银行的服务，则其除了需要取得支付系统许可外，甚至可能还需要取得银行牌照。

引用： 【1】有关FMIA的规定，请参见https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/20141779/index.html

作者：张凌，瀚一律师事务所合伙人 声明：本文仅代表作者个人观点，不代表所在机构意见。文中内容不构成法律意见和投资建议。如需转载或引用本文的任何内容，请列明作者姓名。